Desafio 2 – Reconhecer a titularidade da terra em um cenário de informalidade

Plano de construção de uma cidade planejada
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A realidade fundiária brasileira reflete desigualdades sociais históricas. Nos projetos de reassentamento, um dos principais desafios é lidar com um cenário onde as pessoas, muitas vezes, não possuem título de propriedade da terra

No contexto das migrações forçadas, a realidade fundiária brasileira causa reflexos diretos nos processos de reparação. Os protocolos internacionais de proteção às pessoas atingidas por projetos de desenvolvimento e por desastres preveem que elas sejam restituídas por suas perdas e apoiadas para que, mais do que reparar os bens, possam melhorar os antigos modos de vida. “Terra, habitação, infraestrutura e outros tipos de reparação devem ser proporcionados à população atingida adversamente”, defende a Diretriz Operacional do Manual de Operações do Banco Mundial.

Mesmo que a família deslocada não possua o título de propriedade da terra ou da casa na qual vivia anteriormente, esses direitos precisam ser assegurados ao longo do planejamento e da execução dos reassentamentos, pois são essenciais para que os atingidos possam recompor seus modos de vida. A segurança jurídica da posse é o primeiro dos requisitos apontados pelos guias de direitos humanos para assegurar o direito à moradia adequada às pessoas forçadas a migrar. Mas, na prática, a falta da documentação formal para comprovar propriedade as deixa em condições de grande fragilidade. 

“Um dos maiores desafios para projetos de reassentamento é o fato de que, geralmente, as pessoas mais suscetíveis a serem reassentadas são as mais pobres e vulneráveis na comunidade. Muitas vezes são também as que não possuem título de propriedade da terra ou nenhum reconhecimento de fato formal”, aponta o cientista político Robert Muggah, cofundador do Instituto Igarapé e diretor do Observatório de Migrações Forçadas. “Quando o acesso à terra não é reconhecido durante uma expropriação, o deslocado fica basicamente por conta da clemência do governo ou do setor privado e não consegue negociar os termos do reassentamento, o que pode torná-lo mais pobre”, explica ele.

Segundo ele, quando há informalidade da propriedade, o deslocado – por motivo de desastres, de violência ou de projetos de desenvolvimento – fica ainda mais vulnerável, pois o governo pode só expropriar a terra sem prover nada em retorno.

Quando o acesso à terra não é reconhecido durante uma expropriação, o deslocado fica basicamente por conta da clemência do governo ou do setor privado

Robert Muggah, co-fundador do Instituto Igarapé

Segundo a publicação Regularização da Terra e da Moradia – O que é e como implementar, do Instituto Pólis, os assentamentos informais — e a consequente falta de segurança da posse, vulnerabilidade política e baixa qualidade de vida para os ocupantes — resultam do padrão excludente dos processos de desenvolvimento, planejamento, legislação e gestão das áreas urbanas. Aponta também que “mercados de terras especulativos, sistemas políticos clientelistas e regimes jurídicos elitistas não têm oferecido condições suficientes e adequadas de acesso à terra urbana e à moradia para os pobres, provocando assim a ocupação irregular e inadequada”.

Por que o modelo brasileiro de ocupação do solo é tão excludente do ponto de vista social? A pergunta puxa um fio histórico. Durante o período colonial, com boa parte dos povos indígenas – os ocupantes originais do território – já dizimados, afastados ou controlados, a propriedade da terra pertencia à Coroa Portuguesa e a mais ninguém. Em 1850, no Brasil Império, foi criada a primeira Lei de Terras, que estabeleceu a compra como única forma de acesso à propriedade.

Depois que se tornou república, o país experimentou processos que vêm impactando direta e indiretamente no modelo de gestão socioespacial das cidades. As pessoas passaram a migrar massivamente do campo para as cidades em busca de oportunidades, recorrendo a ocupações em terrenos irregulares, sem infraestrutura, espaços de convivência e serviços públicos, quase sempre em regiões periféricas. Contribuiu para essa realidade a fartura de áreas desocupadas sem propriedade definida legalmente, muitas das quais eram terras de sesmarias devolvidas anteriormente à Coroa e não reconhecidas como públicas pelos governos subsequentes.

No Brasil, há em torno de 86 milhões de hectares – o equivalente a 10% do território nacional (ver mapa) – de terras públicas não destinadas, que reúnem glebas sem uso especificado e vazios geográficos não identificados em nenhuma base de dados fundiária. É o que aponta o Atlas da Agropecuária Brasileira 2017, produzido pelo Instituto de Manejo e Certificação Florestal e Agrícola (Imaflora) e pelo GeoLab da Escola Superior de Agricultura “Luiz de Queiroz” (ESALQ) da Universidade de São Paulo (USP). Os terrenos loteados e ocupados de forma irregular são, em sua maioria, áreas públicas sem destinação específica. A Constituição Federal os define como terras devolutas, referência aos territórios de sesmarias não ocupados e devolvidos à Coroa portuguesa.

Fonte: http://www.imaflora.org/atlasagropecuario/

Alternativas

A falta de um título de propriedade não pode, contudo, ser empecilho para que as pessoas forçadas a migrar sejam adequadamente reparadas. “Cabe esclarecer que o fato de não apresentar a regularidade formal quanto à titularidade da terra não significa, a priori, que o deslocado não tenha direito à indenização material daquilo que se é possível calcular como tendo um determinado valor”, esclarece Marcelo Manhães, presidente da Comissão de Direito Urbanístico da Ordem dos Advogados do Brasil – Seção São Paulo (OAB-SP). “Uma construção realizada em um terreno é passível de avaliação. É possível calcular os custos de reposição dos materiais empregados e os custos de remoção das pessoas para o novo local, por exemplo”, diz.

Além da vulnerabilidade na garantia do direito à propriedade da terra, aqueles que foram forçados a se deslocar são impactados de outras formas pelo contexto fundiário brasileiro. A falta de comprovação formal das características dos bens total ou parcialmente perdidos também torna o dimensionamento da reparação mais complexo. Exige dos executores dos projetos de reassentamento a previsão de formas alternativas de legitimação daquilo que as pessoas impactadas sinalizam ter direito a ressarcimento. Isso pode ser feito a partir de narrativas familiares, registros fotográficos, depoimentos de terceiros, entre outros recursos, inclusive subjetivos.   

Quando o deslocamento for inevitável, o ideal é fazer a realocação em regiões vizinhas aos lares de origem para que as pessoas possam estar mais próximas de seu modo de vida anterior. Essa questão tem dois aspectos, o geográfico e o ambiental, de acordo com o antropólogo Lucas Roque, consultor para o tema de Patrimônio Imaterial da Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura (Unesco). O ideal é sempre que possível alocar as pessoas nas vizinhanças da habitação anterior, pois assim é possível manter o mais próximo possível suas relações com parentes, amigos e com o próprio município.

Essas propriedades, especialmente as rurais, também devem estar inseridas em locais que guardem características ambientais parecidas com as anteriores – tipo de solo, clima, vegetação, disponibilidade hídrica etc. “O caso de Bento Rodrigues me parece interessante porque a comunidade foi atrás de um lugar que estava próximo da área original tanto em termos geográficos quanto em termos de similaridade de característica ambientais”.

Cada caso, um caso

Naturalmente, se o status fundiário do terreno escolhido não estiver regular, novas etapas de negociação e regularização surgirão, estendendo o cronograma de assentamento das famílias.

Cada contexto fundiário exige arranjos burocráticos diferentes e interfere diretamente no cronograma do reassentamento e, sobretudo, na vida das pessoas que aguardam decisões sobre seus destinos. Nas últimas duas décadas, o debate público e algumas mudanças na legislação têm buscado minimizar os impactos negativos do modelo de gestão socioespacial brasileiro sobre as populações mais vulneráveis. Uma delas, a sanção da Lei nº 10.267/2001, estabeleceu regras para o georreferenciamento de imóveis para registro de titularidade. Atualmente é necessário apresentar relatórios técnicos que caracterizam precisamente o terreno e tornam a transferência de titularidade mais segura.

Outra alteração foi a entrada em vigor da Lei nº 10.257/2001, conhecida como Estatuto da Cidade, que define a política urbana e tem como objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana, de modo a garantir o direito a cidades sustentáveis e, portanto, à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infraestrutura, ao transportes, ao trabalho e ao lazer. Segundo o advogado Marcelo Manhães, trazer o conceito da função social relativiza o dogma que rondou o entendimento da propriedade privada por muito tempo. “Era um direito ‘absoluto’ que não guardava com a sociedade nenhuma relação de interesse comum, mas apenas o interesse individual do proprietário”.