Governança em grandes desastres ambientais

Material para absorver resíduos de óleo é espalhado em praia do Golfo do México (EUA) atingida por vazamento em 2010
(Joe Raedle/Getty Images)

Não há modelos prontos para aplicar a casos localizados em regiões, contextos socioeconômicos e épocas diferentes. Mas exemplos no Brasil e no mundo sugerem que a governança baseada em organizações multistakeholders fornece um caminho viável para se lidar com o processo de reparação no pós-desastre

Grandes desastres ambientais podem acontecer sob qualquer circunstância – em países com boa infraestrutura ou não, regiões ricas ou pobres, e em comunidades com diferentes graus de preparação para lidar com riscos. O que define a boa resposta às tragédias é o modo como a sociedade local se organiza para lidar com os efeitos do desastre. Estabelecer um modelo de governança, tanto para realizar a limpeza das áreas afetadas como reparar as comunidades atingidas, é o primeiro passo para sair do luto que sucede as grandes tragédias e partir para uma estratégia de ação.

Mas, assim como não há fórmulas definidas para prevenir um desastre ambiental, não há modelos prontos de governança para serem utilizados nesses contextos. Historicamente, as respostas aos desastres foram construídas caso a caso, refletindo a forma como a sociedade local se organizava, seus aspectos sociais e econômicos, a pressão que os governos colocavam na solução dos casos e o modo como as empresas envolvidas se relacionavam com as populações no seu entorno.

“A governança é a engrenagem que leva a resultados, mas precisa ser desenhada e aplicada, não pode ficar apenas no organograma”

Nelmara Arbex, CEO da Arbex & Company, consultoria de estratégia e gestão em sustentabilidade

A Arbex & Company fez um estudo, a pedido da Fundação Renova, sobre modelos de governança que foram estabelecidos para reparação das áreas afetadas após grandes desastres ambientais em diferentes épocas e regiões do mundo. Entre eles, o derramamento de petróleo no Alasca pela Exxon Valdez (1989), o vazamento de cianeto em Baia Mare, na Romênia (2000), o vazamento de petróleo da BP no Golfo do México (2010) e o terremoto seguido de vazamento radioativo de Fukushima, no Japão (2011).

Embora localizados em regiões, contextos socioeconômicos e épocas diferentes, os casos, como veremos a seguir, sugerem que a governança baseada na criação de organizações multistakeholders (com a participação de diversos atores, como governos, empresas e representantes da sociedade civil) fornece um caminho viável para se lidar com a reparação e as indenizações no pós-desastre.

O timing da resposta à tragédia também mudou. Em desastres ambientais ocorridos nas décadas de 1980 até 2000, antes da popularização da internet, das mídias sociais e da maior velocidade na circulação da informação, governos e empresas se organizaram de forma menos acelerada e não estavam expostos a escrutínios da opinião pública o tempo todo. “Casos como o de BP e Fukushima, que aconteceram já na era digital, exigiram respostas muito rápidas do poder público e das empresas porque a sociedade hoje demanda que seja assim”, diz Arbex.

Confiança

Para Nísia Werneck, professora e pesquisadora da Fundação Dom Cabral, o cenário ideal para uma boa governança pós-desastres conta com três fatores: articulação entre as três esferas (sociedade civil, setor privado e governos), uma gestão de riscos adequada e a construção da confiança entre o agente econômico e a sociedade local. Todos eles demandam tempo e empenho, mas são elementos fundamentais para a solução das demandas quando um desastre acontece.

“A construção dessa relação de confiança é um dos eixos mais importantes, pois, ao basear-se no diálogo e no relacionamento com comunidades, governos e organizações locais, a empresa fica em situação mais confortável na hora de discutir a reparação”, diz a pesquisadora.

Nísia Werneck, professora e pesquisadora da Fundação Dom Cabral

A confiança construída também ajuda quando, uma vez ocorrido o desastre, o agente responsável precisa sair da ação emergencial (o socorro às vítimas, a limpeza do meio ambiente afetado etc.) para as ações estruturais, como a reconstrução e a reparação. Esse processo, que estrutura ações de médio e longo prazos, também pode ser uma oportunidade de gerar um conhecimento que leve a resposta aos grandes desastres para um novo patamar.

Exemplos disso, aponta a pesquisadora, são casos de desastres que ocorreram em séculos anteriores, como o terremoto que destruiu a parte baixa de Lisboa em 1755 e o incêndio que dizimou o centro de Chicago em 1871. Em ambos, a palavra governança nem sequer existia, mas a sociedade soube organizar o conhecimento disponível na época para dar respostas e avançar em soluções de reconstrução e reparação dos danos após o período de luto.

Em Lisboa, enquanto a população via o terremoto como um castigo divino, a elite pensante se organizou junto com as paróquias e, apenas três meses após a tragédia, havia quatro projetos de reconstrução da cidade na mesa do então secretário de Estado de Portugal, Marquês de Pombal, responsável por conduzir o plano para reerguer a cidade. A devastação, sem precedentes, abriu caminho para a modernização da capital portuguesa, substituindo as ruelas medievais por avenidas mais amplas e construções mais robustas.

Já em Chicago, o incêndio de vastas proporções matou 300 pessoas e desabrigou mais de 100 mil em 1871. O fogo, que teria começado em um estábulo, alastrou-se rapidamente pelas construções de madeira da cidade, que à época já era a quarta maior dos Estados Unidos e enfrentava um crescimento desordenado. A reação do governo local foi rápida, e a comoção gerada pela destruição fez com que a cidade recebesse muitas doações para sua reconstrução.

Normas mais rígidas foram aprovadas, banindo a madeira de construções na área comercial, o que estimulou o surgimento da chamada “Escola de Chicago” da arquitetura, com prédios mais funcionais. Quinze anos após o fogo, a cidade erguia seu primeiro arranha-céu, um edifício de dez andares com estrutura de metal que inspirou outras metrópoles americanas. “Os dois casos têm em comum uma visão de se romper com o passado e propor um novo momento a partir dos destroços”, diz Werneck.

Em situações nas quais a sociedade está pouco fortalecida, nem sempre é possível estabelecer uma alternativa de governança, e a reparação dos danos tem de ser feita via Justiça. Um caso emblemático no Brasil é a poluição em Cubatão (SP), causada pelas empresas do polo petroquímico ao longo das décadas de 1970 e 1980. Os efeitos da poluição levaram à primeira ação civil pública ambiental do país (leia mais abaixo).  

Para o consultor e ambientalista Fabio Feldmann, que à época era advogado da Oikos, organização que representava as vítimas, a saída pela Justiça foi a única possível. “A ação foi anterior à Constituição de 1988, quando os direitos ambientais foram amparados, mas teve base na Lei 7.347/85, que protege os chamados direitos difusos, referentes à coletividade”, explica.

Além disso, o País se encontrava em outro momento: os movimentos da sociedade civil ainda eram raros, o Brasil estava em processo de redemocratização, com um Ministério Público menos atuante. As empresas, especialmente multinacionais, não reproduziam no País as melhores práticas de gestão ambiental que mantinham em países desenvolvidos – nem eram cobradas por isso. “O Brasil mudou muito nesses quase 40 anos: o MP ficou mais atuante, as leis ambientais ampliaram-se, a sociedade civil se articulou e as empresas tiveram de mudar suas políticas ambientais”, afirma Feldmann. Hoje, provavelmente o cenário seria diferente, com melhores condições para o estabelecimento de um modelo de governança.

Cubatão, década de 1980

Moradores do jardim São Marcos, em Cubatão (SP), próximos ao pólo industrial após 20 anos do programa da cidade de combate à poluição (Moacyr Lopes Jr./Folhapress)

O Vale da Morte: foi assim que a cidade de Cubatão ficou mundialmente conhecida nos anos 1980. Encravado em um vale na Serra do Mar, o município abrigou o primeiro polo petroquímico do Brasil, local escolhido graças à proximidade com o porto de Santos e com a capital paulista. Entre as empresas instaladas, havia refinaria de petróleo, siderúrgica, fábricas de fertilizantes e de produtos químicos, o que transformou o município em um grande arrecadador de impostos e responsável por 2% de todas as exportações no País nos anos 1970.

Mas a geografia não facilitava a dispersão dos milhares de toneladas de poluentes que as indústrias despejavam no ar, água e solo da cidade, que foi classificada pela ONU como a mais poluída do mundo. O ar denso e irrespirável era parte do cotidiano dos moradores, mas o problema só chamou a atenção das autoridades quando começou a ser noticiado o nascimento de crianças com anencefalia (sem cérebro) e outros graves problemas neurológicos. No início da década de 1980, pelo menos 37 bebês nasceram mortos devido a malformações no sistema nervoso.

Foi apenas a partir de 1983 – mais de 30 anos após a criação do polo industrial – que medidas mais enérgicas para conter a poluição em Cubatão começaram a ser tomadas pelo poder público. O governo de São Paulo fez um acordo com as indústrias para reduzir as emissões de poluentes. O primeiro passo foi identificar as fontes de poluição e as indústrias começaram a instalar tecnologias como filtros nas chaminés, sistemas para limpeza de gases e substituição de combustíveis com alto teor de enxofre pelo gás natural.  As medidas ajudaram a minimizar o problema, mas a situação ambiental do município continuava muito delicada.

O descontentamento de um grupo de moradores levou à primeira Ação Civil Pública ambiental do País, proposta em 1986 pelo Ministério Público de São Paulo e pela ONG Oikos, responsabilizando as 24 indústrias do polo pelos danos à Serra do Mar. Foi a primeira grande investida contra grandes empresas que operavam sem controle ambiental e teve respaldo na Lei nº 7.347/85, que protege os direitos da coletividade. “Era outro momento, a sociedade não estava articulada. Por isso a ação foi importante como forma de chamar as empresas para a responsabilidade”, diz o ambientalista e ex-parlamentar Fabio Feldmann, advogado da Oikos na época.

A ação levou 31 anos para ser julgada, e só em setembro de 2017 as empresas receberam a sentença em primeira instância, sendo obrigadas a pagar indenização no valor correspondente ao custo de recomposição ecológica. O valor, estimado em R$ 100 milhões, ainda é alvo de discussão entre empresas, MP e a Prefeitura de Cubatão. Hoje a qualidade do ar é monitorada 24 horas por dia, segundo a Cetesb, a companhia ambiental paulista, e desde 1995 a cidade não registra episódios críticos de poluição.

Rio Jundiaí, década de 1980

Rio Jundiaí, em 2011, após passar por um processo de revitalização (João Batista Shimoto)

Na década de 1980, o Rio Jundiaí era tão poluído quanto o famoso Tietê em seu trecho na capital paulista. Ao longo de seus 128 quilômetros de extensão, o Jundiaí recebia esgotos domésticos e industriais de sete municípios, em uma das áreas mais povoadas e industrializadas de São Paulo. Suas águas eram negras, sem vida.  

O processo de recuperação começou em 1983, com a criação de um consórcio que envolveu as prefeituras dos sete municípios por onde o rio passa, empresas de saneamento, indústrias, associações de agricultores e a Cetesb. Estabelecido na ocasião, o Comitê de Estudos e Recuperação do Rio Jundiaí (Cerju) foi responsável pela articulação de ações para a despoluição do rio, que envolveu a construção de emissários, redes coletoras e estações de tratamento de esgoto. A Cetesb ficou encarregada do monitoramento das águas e fiscalização junto às indústrias.

Na época, o município de Jundiaí era responsável por mais de 70% da poluição. A Companhia Saneamento de Jundiaí (CSJ) investiu R$ 230 milhões em coleta e tratamento de esgotos, de modo que hoje o município coleta 98% do esgoto gerado na cidade, com 100% de tratamento. Sem o lançamento de grandes cargas poluentes, a melhoria na qualidade da água foi contínua até que em 2010 o Rio Jundiaí saiu da UTI e voltou a ter vida aquática. O grande trunfo veio em 2016, quando o rio saiu da classificação 4 (muito poluído) para a classe 3, que já permite usos múltiplos, como o abastecimento público, irrigação e pesca.

“Foi um processo lento, negociado entre as partes, mas deu resultado porque tratou da questão central, que era o tratamento dos esgotos”, diz Sérgio Razera, diretor-presidente da Agência das Bacias Piracicaba, Capivari e Jundiaí. Segundo ele, o modelo de governança adotado contribuiu para que os papéis dos agentes fossem bem definidos. O popular Jundiaí, peixe que batizou o curso d’água, é hoje o símbolo da bem-sucedida revitalização.

Baía de Guanabara, 2000

Pescadores caminham nas águas poluídas da Baía de Guanabara, em 2008 (Vanderlei Almeida/AFP via Getty Images)

O rompimento de um oleoduto da Petrobras derramou 1,3 milhão de litros de óleo combustível na Baía de Guanabara, no Rio de Janeiro, em janeiro de 2000. O duto ligava a Refinaria Duque de Caxias ao Terminal da Ilha D’água, vizinho à Ilha do Governador, e rompeu-se devido à fadiga, em razão da contração e expansão térmicas e perda de suporte no solo, de acordo com a Agência Nacional do Petróleo (ANP). A mancha se espalhou por 50 quilômetros quadrados, devastou a flora e fauna marinhas e trouxe impactos a mais de 18 mil pescadores e suas famílias, que ficaram impossibilitados de pescar na área por mais de 45 dias. As imagens de pássaros e caranguejos cobertos de óleo ganharam o mundo.

A multa aplicada pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (Ibama) foi de R$ 35 milhões, e o termo de compromisso para ajuste ambiental firmado com a Petrobras estabeleceu outros R$ 250 milhões para projetos de compensação ambiental. A empresa indenizou 9,4 mil pessoas que demonstraram viver da atividade da pesca e do comércio na região e não podiam exercer suas atividades.

Passados 19 anos da tragédia, embora a Baía de Guanabara ainda sofra com o lixo e o lançamento de esgotos sem tratamento, áreas originalmente afetadas pelo vazamento de óleo tiveram os manguezais reflorestados. O município de Magé transformou uma área de 116 hectares no Parque Natural Municipal Barão de Mauá, após o plantio de 180 mil mudas de espécies nativas dos manguezais.

Baia Mare, Romênia, 2000

Pessoas tentam coletar peixes mortos no rio Siret, quinta-feira, em 2001, após vazamento de cianeto na Romênia
(Florin Aneculaesei / Associated Press)

Em 2000, o rompimento de uma barragem de uma mina de ouro em Baia Mare, na Romênia, causou um dos piores desastres ecológicos da história da Europa, atingindo cinco países e levando à mortandade de milhares de peixes, além de prejudicar atividades como a pesca e o turismo. A contaminação começou com o vazamento de cerca de 100 mil metros cúbicos de uma mistura rica em cianeto, que é letal, e logo atingiu os rios Szamos e Tisza, na Hungria. Em seguida, chegou à Iugoslávia, atingindo o Rio Danúbio poucos dias depois. O reservatório que se rompeu pertencia à empresa Aurul, sociedade formada pelo grupo australiano Esmeralda Exploration e pela estatal romena Remin.

Na ocasião, a empresa negou responsabilidade sobre o incidente, afirmando que o reservatório havia apenas transbordado em razão das chuvas. O governo romeno, por ter participação na empresa, minimizou o impacto da tragédia, mas como o produto químico se espalhou por vários países, a União Europeia entrou em ação para financiar, com recursos de fundos de infraestrutura, a limpeza das áreas afetadas.

Cerca de € 10 milhões foram destinados à reparação, mas os países envolvidos no desastre não conseguiram organizar um modelo de governança para utilizar os recursos. Não foi criada organização ou coalizão pós-desastre com foco em reparação, nem foi feito o pagamento de indenizações para as populações afetadas – um caso explícito de falha na governança, mesmo com o respaldo financeiro da UE.  “O caso de Baia Mare é um exemplo de que dinheiro, sem boa governança, não é suficiente para reparar os danos de uma tragédia ambiental”, diz Nelmara Arbex, da consultoria Arbex & Company.

Golfo do México, EUA, 2010

Derramamento de óleo, em 2010, no Golfo do México, enquanto plataforma de petróleo fica em chamas
(Gerald Herbert / Associated Press)

A explosão da plataforma de exploração de petróleo Deepwater Horizon, da petrolífera BP, no Golfo do México, em 2010, provocou o vazamento de mais de 5 milhões de barris de óleo ao longo de três meses, no maior derramamento de petróleo em alto-mar da história americana. O combustível atingiu mais de 1.500 km de costa, paralisando atividades de pesca, turismo e pesquisa científica em cinco estados – Alabama, Flórida, Louisiana, Mississipi e Texas. O número de desempregados chegou a 12 mil, segundo estatísticas do governo americano.

O desastre gerou comoção na opinião pública, e houve forte pressão para que respostas fossem dadas rapidamente. O CEO da BP foi demitido em menos de seis meses após o ocorrido e a Justiça agiu de forma igualmente célere, firmando vários acordos de compensação financeira às vítimas nos anos seguintes. Em 2016, a multa estipulada pela Justiça americana chegou a US$ 21 bilhões, a serem aplicados em um fundo para indenizações e danos, sendo US$ 5,5 bilhões destinados a cobrir os prejuízos ao meio ambiente e outras demandas dos governos locais. O juiz Carl Barbier, que proferiu a sentença, acusou a BP de ser “fortemente negligente” no episódio da explosão da plataforma, que deixou 11 vítimas.

O modelo de governança para lidar com os impactos do desastre foi constituído com base na divisão de tarefas: fundou-se uma organização multistakeholder para tratar da limpeza das áreas afetadas, com fiscalização do governo, enquanto outras entidades cuidaram da reparação junto às comunidades. O sistema de pagamento de indenizações buscou ser o mais transparente possível, com base em critérios como proximidade das regiões afetadas e ramo de atividade econômica impactado, enquanto os valores foram definidos em US$ 5 mil para pessoas físicas e US$ 25 mil para negócios, em média.

As informações ficaram disponíveis em um site na internet, que poderia ser consultado por qualquer pessoa. “A BP foi rigorosa nas questões dos limites geográficos do desastre e a solução proposta evitou o excesso de judicialização no pagamento das indenizações”, afirma André de Freitas, diretor de programas sociais e ambientais da Fundação Renova e estudioso do caso BP, que pode servir como inspiração para indenizações das vítimas do rompimento da barragem de Mariana (MG) que ainda estão sem comprovação.

Fukushima, Tohoku, Japão, 2011

Operação de rotina na área contaminada após o desastre nuclear em Fukushima, em 2011
(Hiroto Sekiguchi / Associated Press)

Um terremoto de 8,9 graus na escala Richter, seguido de um tsunami na madrugada de 11 de março de 2011 foram os responsáveis pelo maior acidente nuclear do Japão. A usina nuclear de Fukushima Daiichi, operada pela Companhia de Energia Elétrica de Tóquio (TEPCO), foi inundada pelas águas do mar e os reatores que estavam em funcionamento colapsaram. Como resultado, o vazamento de vapor e água contaminados levaram à evacuação obrigatória de mais de 300 mil pessoas em um raio de 20 km dos reatores. Outras 15 mil morreram em decorrência das catástrofes em série.

Para conduzir o plano de reparação dos danos, o governo do Japão criou uma agência voltada à reconstrução das áreas atingidas, que dialoga diretamente com as municipalidades. Todas as semanas, prefeitos de cidades afetadas pelos desastres participavam de assembleias promovidas pela agência, onde apresentavam suas demandas e o andamento dos planos de reconstrução em áreas como saúde, meio ambiente, restauração das cidades e revitalização de áreas fabris e residenciais. Hoje, esse canal continua aberto. A comunicação também é um componente importante do plano, com canais de notícias dedicados a vários públicos, que trazem desde notícias sobre a reconstrução, dados oficiais e alertas meteorológicos.

O governo compôs, junto com a TEPCO, um comitê dedicado a ressarcir financeiramente pessoas impactadas pela tragédia, com pagamento de indenização provisória entre US$ 7,5 mil e US$ 10 mil para famílias que deixaram suas casas e ressarcimento de pescadores, agricultores e comerciantes que tiveram suas atividades impactadas. Até o final de 2020, data final do plano de recuperação, o governo japonês deverá ter gasto US$ 263 bilhões com as ações de reparação.

Chernobyl – União Soviética, 1986

Torre de resfriamento próximo a usina nuclear de Chernobyl (DeSid/Getty Images)

Chernobyl, o mais trágico desastre nuclear da história da humanidade, voltou a ser notícia em 2019, graças à exibição de uma série produzida pelo canal HBO. Misturando realidade e ficção, o programa retrata as circunstâncias do desastre e a luta das pessoas para sobreviver à radioatividade e tentar salvar outras vidas, enquanto as autoridades buscam esconder a gravidade dos fatos. O desastre começou com a explosão do reator da usina nuclear localizada na cidade de Pripyat, antiga União Soviética (hoje Ucrânia), em abril de 1986, o que gerou incêndios na usina e o consequente lançamento de uma grande quantidade de material radioativo na atmosfera.

Segundo reportagens publicadas, os ventos se encarregaram de espalhar a radioatividade para além das fronteiras soviéticas. Rapidamente foram identificados níveis altos de contaminação na Polônia, Áustria, Suécia e até nos EUA e Japão. Os suecos foram os primeiros a alertar as autoridades internacionais de que algo estranho havia acontecido na então URSS, já que o Partido Comunista tentou controlar informações para tecer uma narrativa própria – o governo soviético chegou a cortar redes de telefonia, e funcionários da usina foram proibidos de compartilhar informações com familiares e amigos. Pripyat, que era uma cidade-dormitório para os trabalhadores da usina, demorou 36 horas para ser evacuada, e o restante da população soube do desastre pela mídia estrangeira, já que o assunto só chegou à TV soviética 18 dias depois da explosão do reator.

Dias após o desastre, o governo convocou trabalhadores, cientistas e soldados para ajudar nos serviços de limpeza e reparo nos arredores da usina, expondo-os aos riscos em nome do patriotismo, como relata a escritora e jornalista Svetlana Aleksiévitch em seu livro Vozes de Tchernóbil: A História Oral do Desastre Nuclear, por meio de depoimentos de sobreviventes e testemunhas do desastre.

Ainda hoje há muito mistério envolvendo o desastre de Chernobyl – não se sabe ao certo quantas pessoas morreram ou adoeceram em decorrência da tragédia. Dados oficiais apontam que 31 pessoas morreram como resultado imediato de Chernobyl, enquanto a ONU estima que 50 mortes podem ser diretamente atribuídas ao desastre, além de 4 mil vítimas que poderiam ter morrido como resultado da exposição direta à radiação.

A Academia de Ciências da Rússia estima em 5 milhões o número de pessoas afetadas pelo desastre. Com o desmantelamento da União Soviética, alguns anos depois, coube aos países individualmente arcarem com os custos do desastre. Na Ucrânia, o governo paga pensões a 36,5 mil viúvas de Chernobyl, e outro 1,8 milhão de pessoas tinha o status de vítimas do desastre, recebendo ajuda do governo.