ENTREVISTA: Robert Muggah

Robert Muggah é um cientista político canadense e especialista em cidades. É co-fundador do Instituto Igarapé – instituição sem fins lucrativos sediada no Rio de Janeiro, dedicada à integração das agendas da segurança, da justiça e do desenvolvimento – e da consultoria SecDev Group, no Canadá. Atua sobretudo com os temas cidades frágeis, controle de armas e migração.

Muggah coordena também o Observatório de Migrações Forçadas, plataforma digital do Instituto Igarapé que consolida informações sobre deslocamentos involuntários no Brasil. Em sua avaliação, o fato de este tema ser muito amplo e disperso contribui para a baixa percepção sobre a realidade das migrações forçadas de brasileiros no País.

“Um dos maiores desafios para os governos é desenvolver uma abordagem unificada, que aproxime especialistas na proteção dos direitos das pessoas deslocadas, fornecimento de serviços, restituição financeira, compensação e outras atividades que sejam necessárias.”
dois pontos: Dentro da proposta de integrar agendas de segurança, justiça e desenvolvimento, por que o Instituto Igarapé percebeu a necessidade de criar o Observatório de Migrações Forçadas?
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dois pontos: Por que o Brasil, que tem uma pessoa deslocada por minuto, não possui uma legislação específica sobre o tema?
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dois pontos: Segundo os dados levantados pelo Observatório, as migrações forçadas decorrentes de desastres socioambientais representam cerca de 70%. Por que no Brasil o indicador de desastres é tão elevado?
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dois pontos: É possível prevenir o deslocamento causado por desastres? O que fazer quando o deslocamento for inevitável?
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dois pontos: Quando um reassentamento é inevitável, o que precisa ser levado em consideração para que os impactos sejam minimizados?
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dois pontos: Quais são as práticas relacionadas ao deslocamento involuntário e aos reassentamentos pelo mundo que poderiam servir de exemplo para o Brasil?
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dois pontos: De que forma a falta de propriedade da terra impacta projetos de reassentamento, especialmente em países em desenvolvimento, que têm um histórico mais recorrente de falta de titularidade?
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dois pontos: Dentro da proposta de integrar agendas de segurança, justiça e desenvolvimento, por que o Instituto Igarapé percebeu a necessidade de criar o Observatório de Migrações Forçadas?

Robert Muggah: Atualmente existem cerca de 68 milhões de pessoas deslocadas em todo o mundo, cruzando fronteiras, devido à violência, como refugiados, ou internamente, devido à violência ou outro conjunto de fatores.

Quando falamos sobre o fenômeno da migração forçada, tendemos a pensar na Síria, no Afeganistão, no Sudão, em países da Ásia e, eventualmente, países na América Latina como a Colômbia, e também na América Central. Raramente o Brasil entra neste debate. Foi impressionante para o Instituto Igarapé perceber que, quando começamos a analisar o fenômeno no Brasil, vimos que este problema é muito maior do que muitos imaginam. Essa é uma crise invisível que não recebeu o mesmo nível de atenção que outros tipos de fenômeno receberam no País.

A grande preocupação no Brasil tem girado em torno das populações venezuelana e colombiana que imigraram para o país devido aos conflitos na Colômbia ou à crise política e econômica na Venezuela. E isso é verdade, existem dezenas de milhares de venezuelanos e colombianos buscando refúgio no Brasil.

Mas nós raramente falamos sobre os brasileiros que foram deslocados internamente – seja devido a desastres naturais, como enchentes ou ciclones, seja devido a projetos de desenvolvimento como usinas hidroelétricas ou mineração, seja devido à violência entre facções, milícias ou outros.

Na medida em que começamos a olhar este fenômeno mais de perto, descobrimos que mais de 7,7 milhões de brasileiros foram deslocados desde o ano 2000. Mas, ainda assim, nada disso estava sendo discutido na mídia nacional. Existem pequenas conversas focadas em refugiados ou em populações deslocadas no Cerrado, ou talvez algumas populações que tenham sido deslocadas devido a usinas hidroelétricas, ou devido à usina de Belo Monte, mas nós nunca observamos a totalidade global da situação. E é muito importante para o Instituto Igarapé levantar os dados desse fenômeno da maneira correta, se quisermos ter uma conversa séria sobre diretrizes.

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dois pontos: Por que o Brasil, que tem uma pessoa deslocada por minuto, não possui uma legislação específica sobre o tema?

RM: Nós não costumamos ter diretrizes quando não existe um problema evidente para o qual precisemos desenvolvê-las. Existe uma expressão que diz que “o que os olhos não veem o coração não sente” – o que faz com que se crie uma espécie de vácuo no que diz respeito a este assunto. Por muito tempo no Brasil, como o problema estava fora do alcance de visão, restrito ao interior ou à Amazônia, ou a regiões litorâneas onde os centros de poder não estivessem baseados, os desenvolvedores de diretrizes e setor privado se sentiam confortáveis em ignorá-lo, deixando, assim, de reconhecer a existência do problema. Sem informação e sem uma campanha coerente, não havia, por parte das populações afetadas e das que simpatizem com a questão, pressão para que os desenvolvedores de diretrizes tomassem ações efetivas.

Outro grande desafio é o fato de se tratar de um tema muito disperso, dividido entre populações deslocadas devido a projetos em desenvolvimento, a desastres naturais e à violência. Temos comunidades muito diferentes, expertises jurídicas muito diferentes, diversos tipos de qualidade da informação e especialistas trabalhando na situação que não necessariamente conversam entre si.

Parece-me que um dos maiores desafios para os governos é desenvolver uma abordagem unificada, envolvendo todo o governo, que aproxime especialistas na proteção dos direitos destas pessoas, fornecimento de serviços, restituição financeira, compensação e outras atividades que sejam necessárias. Em vez disso, nós temos responsabilidades descoordenadas, divididas e espalhadas. Portanto, o que o Brasil precisa é de uma autoridade centralizada, que realmente observe e compreenda este desafio e que coordene diversos setores, secretarias, ministérios e departamentos, que tenha a capacidade de atender às necessidades destas populações. Mas que também tenha a capacidade de criar um canal de comunicação com elas, ajustando as respostas e evitando futuros deslocamentos.

Isto não acontece somente no Brasil. Se você visitasse a Índia, ou talvez algumas regiões da Ásia Central, regiões da África ou América Central, também perceberia respostas descoordenadas.

Mas é importante reforçar que existem alguns fatores internos que também impedem de se dar uma resposta para a população. Quando você é deslocado devido à construção de uma represa, ou a um desastre natural ou fatores ligados à violência, o Estado é – de certa forma – responsável por fornecer uma provisão básica de serviços e bens a você, como cidadão. Se você não “existe”, não é registrado ou documentado, é improvável que o Estado se sinta na obrigação de atendê-lo. Logo, existe, em alguns casos, quase uma resistência burocrática interna ao desenvolvimento de uma resposta mais coordenada. E isto precisa mudar.

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dois pontos: Segundo os dados levantados pelo Observatório, as migrações forçadas decorrentes de desastres socioambientais representam cerca de 70%. Por que no Brasil o indicador de desastres é tão elevado?

RM: É muito interessante. Eu sou um novato no Brasil e o que mais me impressionou é que a maioria de meus colegas daqui acha que o Brasil não tem um grande problema com desastres naturais. Se você questiona os brasileiros, eles dizem: “Nós não temos muitos terremotos, não temos muitas enchentes”.

Sem dúvida alguma, estão cientes de que as cidades frequentemente concentram riscos em termos de riscos relativos ao clima. Mas, no geral, os brasileiros costumam pensar que o seu país não é profundamente afetado por desastres naturais.

O que foi mais impressionante quando começamos o processo de coleta de dados brutos sobre pessoas que haviam sido deslocadas por desastres naturais, projetos de desenvolvimento e violência foi a escala e proporção de pessoas que haviam sido de fato deslocadas devido a desastres naturais – especialmente enchentes relâmpago – mas também devido à seca de algumas áreas, assim como o aumento do nível do mar em algumas regiões litorâneas em particular, deslizamentos de terra… Toda uma gama de problemas.

Felizmente, o governo brasileiro mantém um registro relativamente satisfatório das populações que foram temporariamente deslocadas, pois proporciona uma assistência emergencial para esses grupos. Mas, infelizmente, não mantém um acompanhamento a longo prazo. Então, não sabemos o que realmente acontece com essa população após seis meses, um ano ou um ano e meio. Podemos observar com frequência – especialmente com populações mais pobres e vulneráveis – que estas são obrigadas a ocupar áreas de alta vulnerabilidade e exposição a desastres naturais, sendo forçadas a se deslocar múltiplas vezes. Como dissemos, cerca de 70% a 80% do nosso levantamento era formado por pessoas deslocadas por um desastre natural.

O segundo maior grupo populacional é composto por aqueles que foram deslocados por projetos de desenvolvimento. Seja por usinas hidroelétricas, que são a causa mais conhecida – existem mais de 80 grandes hidroelétricas no Brasil – seja por projetos de mineração, construção de estradas, projetos de renovação urbana e até mesmo a construção de projetos ligados a Olimpíadas, Copa do Mundo e outros megaeventos. Cerca de 1,5 milhão, 1,6 milhão de pessoas foram deslocadas em decorrência de projetos – e isso foi impactante.

A área em que temos a menor quantidade de informação é o deslocamento induzido por violência. Da perspectiva do Igarapé, esta é uma das áreas mais interessantes, mas é também uma das mais difíceis de se conseguir dados de qualidade.

Não temos praticamente nenhuma informação sobre as populações deslocadas de cidades. Se considerarmos que cerca de 85% a 90% dos brasileiros atualmente vivem em cenários urbanos, esta é uma enorme lacuna.

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dois pontos: É possível prevenir o deslocamento causado por desastres? O que fazer quando o deslocamento for inevitável?

RM: Na bibliografia sobre desastres, frequentemente se fala sobre desastres instantâneos resultantes de eventos cataclísmicos: um terremoto, uma enchente repentina ou um maremoto decorrente de um tsunami. Embora esses eventos sejam, de certa forma previsíveis – uma vez que nós podemos analisar as atividades sísmicas, prever o movimento de determinadas atmosferas e zonas de pressão e compreender os riscos de algumas áreas, é difícil prevê-los com frequência – nós precisamos ter salvaguardas ativas em áreas de alto risco e vulnerabilidade, onde estes podem ocorrer.

O problema é que, muito frequentemente, as pessoas mais vulneráveis a esses desastres são as mais pobres de uma sociedade. São aquelas que têm menos acesso a recursos, as que são forçadas para as áreas de maior risco, ou risco crônico em determinadas cidades ou margens da costa.

De qualquer forma, é possível prevenir a exposição a esses deslocamentos se houver a capacidade de alocar salvaguardas e atenuantes de risco de desastres antecipadamente, de forma a limitar a possibilidade de que pessoas sejam atingidas por enchentes, maremotos ou terremotos. Isso significa ter sistemas de alerta posicionados. Significa ter sistemas baseados em dados que permitam que as pessoas tenham tempo suficiente para escapar antes que o evento ocorra. Significa ter restrições de zoneamento, de forma que não se construa em áreas que estarão particularmente expostas a eventos de alto risco no local. Significa ter uma rede de comunicação com outras regiões – tanto no Brasil como fora dele – de forma que seja possível ter os dados no local correto, para que se possa se antecipar ao que vai acontecer. Significa educar a população, visitar escolas, visitar centros comunitários, certificar-se de que a população compreenda como deve agir na ocorrência de um desastre.

Durante os próximos 30 a 40 anos, testemunharemos 1,5 bilhão de pessoas se deslocando devido a problemas climáticos. Não está restrito ao Brasil. Nosso problema como seres humanos é a nossa falta de capacidade de nos planejar com antecedência. Nós não pensamos, é como a história do sapo em água fervente: nós temos dificuldade para visualizar mudanças gradativas no nosso ambiente. Com isso, não ajustamos nosso comportamento e planejamento agora, como deveríamos. Já temos informações que nos habilitam a fazer escolhas sensatas. A questão central é se nossos legisladores e líderes corporativos possuem a sabedoria para desenvolver as estratégias corretas para amenizar a exposição de populações agora, em vez de aguardar até o último minuto.

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dois pontos: Quando um reassentamento é inevitável, o que precisa ser levado em consideração para que os impactos sejam minimizados?

RM: A boa notícia é que já existem algumas legislações-modelo, que estão surgindo em todo o mundo, para abordar os direitos e as necessidades de cidadãos individuais que tenham sido deslocados devido a desastres, projetos de desenvolvimento e até mesmo violência. No caso de projetos de desenvolvimento, o Banco Mundial e bancos regionais chegaram a desenvolver, de fato, um conjunto de normas que abordam fatores de risco chave enfrentados por cidadãos e indivíduos quando estes são deslocados que fornecem garantias legais, compensações em taxas de mercado – ou abaixo das taxas de mercado, que proporcionam algumas formas de serviços e bens às pessoas, de forma a permitir que consigam se reestabelecer após terem sido deslocadas. As diretrizes desenvolvidas por bancos e outras instituições em alguns países como o Canadá, partes da Europa e até mesmo os Estados Unidos são ótimos exemplos que o Brasil pode usar como referência.

O caso específico de deslocamento resultante de violência é um pouco mais complicado, uma vez que o motivador do deslocamento nem sempre é conhecido e frequentemente é ilegal. Por isso, o desenvolvimento de normas que vão além das provisões relacionadas aos direitos humanos, que devem ser aplicadas, são um pouco mais complexas. A boa notícia é que existem os chamados “princípios de direcionamento para a pessoa deslocada internamente”, que são processos criados pela ONU, desenvolvidos especificamente para determinar as devidas leis, legislações e provisões legais para garantir os direitos, particularmente em relação à proteção, como também ao cuidado e gerenciamento destas populações, de forma a permitir que os Estados codifiquem e incorporem as mesmas em sua legislação nacional existente.

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dois pontos: Quais são as práticas relacionadas ao deslocamento involuntário e aos reassentamentos pelo mundo que poderiam servir de exemplo para o Brasil?

RM: As melhores experiências disponíveis no momento provavelmente vêm de lugares como a Colômbia e partes dos Balcãs, por exemplo, que passaram por conflitos. A Índia também vem testando diversos tipos de novos métodos. A China é outro exemplo, no entanto possui um estilo de governo bem diferente, de forma que pode existir uma limitação na transferência de lições aprendidas. Mas eu acho que o primeiro ponto que todos esses países, que vivenciaram deslocamentos em larga escala, implementaram foi um sistema de detecção antecipada.

É preciso ter um sistema de coleta de dados normalmente gerenciado pelo governo, em parceria com o setor privado, a sociedade civil e a academia, que centralize os dados e forneça um acesso em tempo real à informação, de forma que o público e o setor público tenham uma melhor compreensão do que está acontecendo. Sem dados, você está voando às cegas.

O segundo fator a ser considerado, na minha opinião, é estabelecer um ministério ou departamento que, de certa maneira, seja responsável por assuntos como esse. Claro, é importante centralizar todos os requerimentos necessários para lidar com estas populações, tanto antes de seu deslocamento como depois. Mas é importante haver uma entidade ou instituição que agregue as responsabilidades, codifique as leis, determine normas e princípios e forneça treinamento para atores em nível estadual e municipal que estejam de fato lidando com estas questões na linha de frente. Isso é crítico.

O terceiro fator é o papel das cidades. As cidades, não só aqui como também em todo o mundo, são cada vez mais as linhas de frente para populações que foram deslocadas.

Existem redes de cidades em todo o mundo que estão disponíveis para proporcionar apoio às linhas de frente, para que estas possam aprender a abordagem correta para lidar com estas populações em tempos de integração em termos de fornecimento de serviços básicos como saúde, educação, documentação, proteção, serviços legais. Então, se você for para, digamos, Atenas, Colônia, Oslo, Malmo, Estocolmo ou até mesmo nos Estados Unidos, em determinadas cidades do país conhecidas como cidades-santuário, você encontrará um enorme repositório de experiências vividas por aquelas cidades, sobre como elas lidaram com suas populações – para bem ou para mal – como elas foram desafiadas.

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dois pontos: De que forma a falta de propriedade da terra impacta projetos de reassentamento, especialmente em países em desenvolvimento, que têm um histórico mais recorrente de falta de titularidade?

RM: Um dos maiores desafios dos projetos de reassentamento é o fato que as pessoas mais expostas ao reassentamento costumam ser as mais pobres e vulneráveis de uma comunidade. Eles também são os menos propensos a ter acesso a terras ou, em outras palavras, uma certidão ou qualquer outro formato de reconhecimento legal de sua propriedade. Isso é algo extremamente complexo devido ao fato que, do ponto de vista do governo, ou setor atuante que esteja colocando este reassentamento em prática – ou em casos de desastre natural ou violência – se você não pode apresentar uma certidão, o governo terá a possibilidade de se apropriar da sua terra e não oferecer nada em troca.

Acontece que as pessoas que são realocadas de uma área na qual possuem uma forte rede social, onde podem ter conexões de sobrevivência ou relacionamentos comerciais, são enviadas para uma área marginal, muito distante de onde estavam, muito frequentemente sem conexões com estradas ou corredores de transporte, nem redes de mercado ligadas ao lugar onde estavam originalmente. Muito frequentemente, a eles não são dados uma chance no local para onde vão.

Sempre existirão vencedores e perdedores em qualquer processo de reassentamento, mas o desafio que viemos observando ao longo destes últimos 20 a 30 anos – inclusive no Brasil – é o fato que a maioria das pessoas reassentadas saem perdendo no processo. Poucas pessoas saem em melhor situação. A questão, portanto, é: como podemos garantir que os benefícios para as pessoas deslocadas sejam maximizados? Como minimizamos os projetos ou eventos de deslocamento de forma a reduzir a quantidade de indivíduos deslocados? Em vez de grandes esquemas megalomaníacos, será que podemos pensar em esquemas menores e mais bem distribuídos que tenham menos impacto nos indivíduos e meio ambiente? Como criamos restituições e compensações que sejam justas e garantam que, no mínimo, as pessoas não estejam saindo da pobreza para a pobreza maior ainda, e para que a vida das pessoas seja, de fato, melhorada com esse processo?

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