Reparação: o aprendizado da governança participativa

Início das obras no reassentamento de Bento Rodrigues
Gustavo Baxter / NITRO

O desastre de Mariana exigiu um arranjo de governança inédito entre as diversas partes envolvidas. O modelo, desafiador, tem gerado aprendizados, deve deixar um legado de conhecimento e pode estimular uma sociedade mais participativa

Lidar com a reparação de um desastre como o de Mariana exigiu um arranjo de governança à altura de sua magnitude e complexidade. A maior tragédia de mineração do mundo provocou situações tão inéditas que nenhum sistema de governança já existente conseguiria abarcar. Era preciso desenhar um novo modelo, capaz de dar voz, canais de participação e poderes decisórios aos muitos atores envolvidos – e com abertura para aperfeiçoamento do próprio desenho, tendo por base lições obtidas ao longo do processo.

O desenho, e sobretudo a sua implementação prática, são tão desafiadores, que já se vislumbram os legados que esse modelo, com todos seus erros e acertos, deixará em termos de conhecimento sobre gestão e governança –podendo até mesmo estimular práticas de cidadania. Como pontua Decio Zylbersztajn, professor titular da Faculdade de Economia, Administração e Contabilidade (FEA-USP), desastres sempre deixam aprendizados, como o de Fukushima, no Japão, Bhopal, na Índia, os vários derramamentos de petróleo no mundo e Chernobyl, na União Soviética (leia mais aqui).

Em situações de alta complexidade, não é possível a atuação de cada órgão do MP como um órgão independente. É preciso haver um único comando, uníssono, falando por todos, para que se possa chegar em um acordo ideal.

Judicialização versus governança

Nesta entrevista à dois pontos, Onofre Alves Batista Júnior, professor de Direito Público da UFMG, conta como se optou pela criação de uma fundação.

“Não tenho a menor a dúvida que essa experiência tem gerado um legado”, afirma Onofre Alves Batista Júnior, que foi Advogado-Geral do Estado de Minas Gerais, e leciona Direito Público na Universidade Federal de Minas Gerais. Ele lembra que grupos na UFMG, por exemplo, já se debruçaram para estudar a solução dada para a governança na reparação da Bacia do Rio Doce.

O desastre não só exigiu um modelo complexo para lidar com a reparação e as compensações, como deve gerar desdobramentos capazes de alargar o conceito da governança. Em entrevista à dois pontos, a ex-ministra do Meio Ambiente Izabella Teixeira chama atenção para o que se espera desse arranjo, na medida em que a população da região é chamada a compor processos participativos: um cidadão mais atuante politicamente e consciente de seus direitos e deveres.

No entanto, há três condições primordiais para que esse legado permaneça, na visão de Paulo Paiva, professor associado da Fundação Dom Cabral na área de Gestão Pública. Uma delas é a boa-fé de todas as partes envolvidas. A segunda condição é o estabelecimento de objetivos comuns entre essas pessoas. E a terceira, o entendimento de que o Rio Doce é importante para o bem-estar de toda população e de que esse ambiente pertence a todos. “O ambiente não pertence só ao dono da terra do lado ou aos agentes públicos, mas à toda a comunidade que ali vive. A consciência disso é que poderá manter este modelo para o futuro”, diz Teixeira, uma das pessoas atuantes na formulação do Termo de Transação e Ajustamento de Conduta (TTAC) que deu origem à Fundação Renova.

Vislumbrando um momento posterior, depois que a reparação prevista no TTAC estiver concluída, Paiva complementa: “Imagino que poderia haver, lá na frente, uma instituição pública – pública no sentido de permitir a participação desses stakeholders, junto com os municípios, na manutenção, no acompanhamento e no cuidado da Bacia do Rio Doce.”

Alguns passos vão nesse sentido, como a criação de um plano integrado de desenvolvimento sustentável para a bacia. A chamada Agenda Integrada procura conciliar as ações da Fundação Renova com as ações que o setor público já desenvolve na região. Além de otimizar os recursos e abrir espaço para a participação de recursos privados, tem como objetivo levar as condições ambientais e sociais da Bacia do Rio Doce para níveis superiores aos existentes antes do desastre, atingindo um novo patamar de desenvolvimento sustentável.

Mas como se opera, nos dias de hoje, o modelo multistakeholder adotado pela Renova? “Quando você olha o número de organizações envolvidas, é quase inacreditável que aquilo possa funcionar. Mas tem funcionado!”, afirma Suely Vaz Guimarães de Araújo, consultora legislativa da Câmara dos Deputados, na área ambiental. Ela presidia o Comitê Interfederativo (CIF), um dos órgãos do sistema de governança da Renova, quando presidia o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (Ibama). Com relação à condução dos 42 programas, sua avaliação é de que estão caminhando bem, com ressalvas ao programa de indenização na área social que, a seu ver, teve erros de implantação no início.

Para a ex-presidente do Ibama, o resultado de forma geral tem sido positivo, apesar da alta voltagem emocional em que se dão as discussões, dada a participação de atores com interesses divergentes e o contexto de grandes perdas ocasionadas pela tragédia, muitas delas irreparáveis.

No caso do CIF, esses atores eram de natureza basicamente governamentais – órgãos federais, órgãos estaduais, prefeituras –, mas, após o acordo do TAC Governança (TAC Gov), passaram a participar também o Ministério Público e a Defensoria Pública.

Assinado entre vários órgãos públicos do Poder Executivo, do Ministério Público e das empresas causadoras do desastre, o TAC Gov define a maneira pela qual os atingidos participam da governança dos programas para a reparação integral do desastre. Seu desenho foi debatido durante um ano, chegando a cerca de cem cláusulas e centenas de parágrafos que detalham o funcionamento da participação dos atingidos.

Em paralelo, o trabalho de recuperação ambiental é acompanhado de forma independente pelo Painel do Rio Doce, que é um dos Painéis Independentes de Assessoria Técnica e Científica da União Internacional para a Conservação da Natureza.

Tempo de maturação

Esse arcabouço sofisticado – do qual participam aproximadamente 400 pessoas e no qual se busca uma escuta ativa das partes envolvidas em um ambiente tantas vezes tenso – leva a um dilema entre entregar resultados com rapidez ou com qualidade. Por ser um modelo complexo, as decisões requerem tempo para ser tomadas, implementadas e gerar resultados até a ponta. “Há muito o que entregar, mas não se pode fazer correndo porque a rapidez mina os processos participativos, que exigem tempo”, avalia Kalil Cury, consultor para desenvolvimento sustentável.

Segundo Zylbersztajn, a sociedade cobra resultados rápidos, mas não tem a toda a informação do porquê certas ações demoram tanto – a exemplo do reassentamento dos atingidos, em que a reconstrução das moradias passou por um amplo um processo participativo das comunidades, fora a necessidade de atendimento a aspectos regulatórios, ambientais etc. “A governança multistakeholder exige mais tempo. O tempo é um elemento que importa”, afirma o professor.

Paiva, da Fundação Dom Cabral, acredita que esse modelo de governança não poderia ter sido diferente em complexidade: “Não tem como tratar dessas questões simplesmente em assembleias diretas. O sistema tem um custo porque as decisões são mais difíceis. Mas decisões tomadas em um ambiente como esse certamente serão mais duradouras”, diz.

Para José Luciano Penido, membro do Conselho de Administração da Vale, em um modelo de governança como esse, “você pode demorar bastante para começar a se mover, mas, quando se move, é com solidez e respeito democrático”. Ele acredita que, passados os quatro primeiros anos de estruturação e implantação dos programas, as entregas começarão a ficar mais visíveis para o público.

Penido entende isso como uma deficiência porque a prestação de contas é uma das obrigações dos sistemas de governança. O executivo avalia, por exemplo, que a recuperação dos cursos d’água e das nascentes na Bacia do Rio Doce é um fato que deveria ser evidenciado com mais intensidade.

Aprendizados como esse fazem parte de processos sobre os quais não existem muitas referências. Segundo Guilherme Tangari, diretor de Governança Participativa e Integração Territorial da Fundação Renova, uma inspiração para lidar com o desastre de Mariana veio dos Comitês de Bacia Hidrográfica. “Os comitês buscam trazer para o processo decisório os consumidores, os usuários de água, as grandes empresas e a sociedade em geral.”

Há outros exemplos de governança multistakeholder, como os praticados pelo Forest Steward Council (FSC) e pela Coalizão Brasil, Clima, Florestas e Agricultura (saiba mais nesta reportagem). Mas nesses casos, pontua Cury, além da diferença de magnitude nos problemas enfrentados, não há um termo de compromisso a cumprir: “O que se conseguir avançar está bom; o que não conseguir, que pena.”

Instituto Terra é um dos parceiros na restauração florestal e recuperação de nascentes da Bacia do Rio Doce

Já no caso da reparação na Bacia do Rio Doce, existe, segundo Cury, a chamada “equação de corresponsabilidade” – expressão emprestada do governo paranaense de Jaime Leirner, no qual trabalhou –, que tem como função a construção permanente de consensos e alianças. Nessa equação, embora a Fundação Renova detenha um grande orçamento, possui pouco poder de decisão. “A Fundação tem mais cobranças do que poderes, ela é quase conduzida [pelas partes envolvidas]”, diz o consultor.

Nessa equação, a chave para avançar é construir consensos, na visão de Suely Vaz. Ela traça um paralelo com o Congresso Nacional: “Estabelecer consenso nunca é fácil, mas é necessário. É isso que acontece quando tramita um projeto de lei aqui no Congresso. Não é simples. Tem hora que demora, que dá briga, mas são decisões mais legítimas. É melhor [esse tipo de conflito] do que haver a decisão de um árbitro ou de um juiz.”

Mas para situações em que não haja consenso Tangari, da Fundação Renova, entende que serão necessários mecanismos de mediação para que o processo de governança ganhe fluidez. Ele também vê como necessária a maior integração entre os dois fóruns de tomada de decisão da Fundação, que são o Comitê Interfederativo e o Conselho Curador.

Em meio a isso, Zylbersztajn vê elementos complicadores, que existem em qualquer sistema de governança com múltiplos atores: a existência de grupos que nem sempre vão agir de forma sincera, lícita e honesta. “Quando grupos e interesses difusos percebem que podem ter benefícios, passam a agir de forma mais oportunista”. Isso ocorre quando desastres afetam um grande território, o que leva a uma natural dificuldade de identificar todos os grupos envolvidos e em que grau foram atingidos.

Pontos de atenção e aprendizados

Até que a experiência da governança multistakeholder na reparação da Bacia do Rio Doce se mostre bem-sucedida, especialistas ouvidos nesta reportagem citam uma série de pontos a melhorar. “O primeiro que eu mencionaria é a melhor articulação com o setor público, principalmente com os governos estaduais”, diz Paiva, da FDC. Para ele, é necessária uma participação mais ativa dos estados no Comitê Interfederativo, seja cobrando a Fundação Renova, seja oferecendo sugestões com base em estratégias mais amplas de governo. E a segunda, a seu ver, é a já citada integração entre os programas – a Agenda Integrada –, que busca o desenvolvimento sustentável na região.

Mas, na hora em que os resultados se tornarem mais visíveis ao público e o modelo provar-se viável, esse aprendizado será útil para outras organizações e empresas em geral que, segundo Cury, crescentemente terão de lidar com públicos mais amplos e diversificados.

Tarcila Reis Ursini, conselheira independente em inovação e sustentabilidade, acredita que, embora ainda seja tímido o avanço de uma governança composta por múltiplos atores, existem algumas forças puxando nesse sentido. Ela cita pelo menos três fatores: a pressão de investidores financeiros para um olhar mais sistêmico na gestão e em espaços de governança; a chegada de uma nova geração de empreendedores formada pelos millennials; e o avanço do Sistema B entre pequenas e grandes empresas no Brasil.

“O que se está fazendo em Mariana é criando um modelo que poderá ser generalizado quer seja no Brasil, quer seja no resto do mundo”, diz Paiva, da Fundação Dom Cabral. Com aprendizados oriundos não só dos acertos, mas necessariamente daquilo que se mostrou mais desafiador.

A função do Painel é fazer um grande apanhado dos conhecimentos já disponíveis e identificar a melhor forma de aplicá-los, visando contribuir para a saúde da bacia e de sua população a longo prazo.

Com a palavra, os especialistas

O Painel do Rio Doce foi criado pela UICN (União Internacional para a Conservação da Natureza) para auxiliar na recuperação da região impactada pelo desastre de Mariana. Para falar sobre esse assunto, a dois pontos entrevistou Stewart Maginnis, diretor global do Grupo de Soluções baseadas na Natureza da UICN, que falou sobre o objetivo dessas iniciativas em garantir maior sustentabilidade e produtividade para as gerações futuras.